Eine Treibhausgassteuer auf Fleisch: Die nächste Etappe in Sachen Klimaschutz?

In der kürzlich veröffentlichten Publikation „Greenhouse Gas Taxes on Meat Products: A Legal Perspective“ untersucht Cordelia Bähr die rechtliche Zulässigkeit einer Treibhausgassteuer auf Fleischprodukte. In diesem Blogpost möchten wir dieses Thema gestützt auf ihre Publikation beleuchten.

Fleischkonsum als wesentlicher Faktor der Klimaerwärmung und seine Rolle in der Klimapolitik

Studien belegen, dass der Fleischkonsum mindestens 14.5% der globalen Treibhausgasemissionen verursacht. Er ist damit ebenso schädlich wie der gesamte globale Transportsektor. Weiter ist unbestritten, dass die aktuellen, wie auch die – in Hinblick auf die kommende Klimakonferenz in Paris – bis heute vorgeschlagenen „intended nationally determined contributions“ zur Senkung der Treibhausgasemmissionen bei weitem nicht ausreichen, um das von der Staatengemeinschaft unisono angestrebte Ziel, die Erderwärmung auf maximal 2° Celsius zu beschränken, zu erreichen.

Vor diesem Hintergrund drängt sich die Frage auf, warum man in den Massnahmenpaketen, die zur Eindämmung der Klimaerwärmung geschnürt werden, vergeblich nach einer Regulierung des Fleischkonsums – zum Beispiel in Form einer Pigou-Steuer auf Fleischprodukte – sucht? Die Wissenschaft hat gezeigt, dass eine solche Massnahme äusserst wirksam wäre; deutlich wirksamer als die heute verfolgten technischen Massnahmen. Würde man die externen Kosten der Fleischproduktion beispielsweise mit EUR 60 pro Tonne CO2eq internalisieren, würden der Rindfleischkonsum um 15% und die Treibhausgasemissionen des Europäischen Agrarsektors um 7% sinken [1]. Der Eintritt der mit einer Pigou-Steuer auf diese Weise angestrebten Verhaltensänderung wäre also zu erwarten.

Es liegt auf der Hand, dass die Politik Entscheide nicht alleine nach dem wissenschaftlich Gebotenen fällt. Politische und kulturelle Gründe tragen das ihrige zur Regulierungslücke bei. Die Agrarlobbies sind überproportional stark, Fleisch ist eines der beliebtesten Nahrungsmittel weltweit und oft stark mit Traditionen verknüpft (ungeachtet der Tatsache, dass der heutige Fleischkonsum in seinen Ausmassen in keinster Weise mit demjenigen unserer Vorfahren vergleichbar ist). Das Infragestellen des Fleischkonsums kommt einem Tabubruch gleich, an dem sich kaum jemand die Finger verbrennen will.

Cordelia Bähr hat bei der Europäischen Kommission nachgefragt, weshalb eine Treibhausgassteuer auf Fleischprodukte weder Eingang in das bestehende Klimarecht gefunden hat, noch in entsprechende Strategiepläne aufgenommen wurde. Die Antwort war, dass (auch) rechtliche Gründe gegen eine Regulierung des Fleischkonsums sprechen würden.

Eine Treibhausgassteuer auf Fleischprodukte: Rechtlich überhaupt zulässig?

Die Zahlen sprechen für die Einführung einer Treibhausgassteuer auf Fleischprodukte, doch wie gestaltet man eine solche Steuer und wie sieht es mit deren rechtlicher Zulässigkeit aus? Es stellen sich insbesondere zwei Fragen: Diejenige nach dem Steuersubjekt (wer trägt die Steuerlast?) und diejenige nach der Steuerbemessung.

Die Frage nach dem Steuersubjekt lässt sich relativ leicht beantworten. Die Steuer soll jedes Fleischprodukt, d.h. nicht nur das einheimische, sondern auch das importierte, betreffen. Dies zum einen um die heimischen Produzenten nicht zu benachteiligen und zum anderen um carbon leakage weitmöglichst zu vermeiden. Da man mangels Steuerhoheit ausländische Produzenten nicht besteuern kann führt dies dazu, dass die Steuer beim Produkt, respektive dem Konsumenten (und nicht beim Produzenten), anzusetzen ist.

Hinsichtlich der Bemessung der Steuer sind insbesondere 3 Varianten denkbar:

  • Zum einen könnte sie sich nach den durchschnittlichen Treibhausgasemissionen einer Fleischkategorie (beispielsweise Rind und Schaf) auf einem bestimmten Markt (z.B. Lateinamerika, EU, etc.) richten (Typ 1).
  • Zum anderen könnten sie sich nach den weltweit durchschnittlichen Treibhausgasemissionen einer Fleischkategorie richten (d.h. eine einheitliche Steuer, so dass Fleisch aus Südamerika dem gleichen Steuerbetrag unterliegt wie Fleisch aus der EU; Typ 2).
  • Schliesslich könnte man die Steuer nach den tatsächlichen Treibhausgasemissionen, die mit der Herstellung eines bestimmten Fleischprodukts bei einem individuellen Produzenten anfallen, bemessen (Typ 3).

Vor dem Hintergrund des internationalen Klimaregimes wären alle drei Typen denkbar. Das Klimaregime fordert explizit treibhausgasvermindernde Massnahmen im Landwirtschaftssektor, und die Steuer diente der Umsetzung des völkergewohnheitsrechtlichen Verursacherprinzips. Dies gilt jedoch nur, solange die Steuer im Einklang mit WTO-Recht ist.

Einseitige Handelsmassnahmen, wie sie eine EU Treibhausgassteuer auf Fleischprodukte darstellen würde, sind nach WTO-Recht nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Einheimische wie importierte Produkte müssen gleich behandelt werden (Inländerbehandlung), und auch die importierten Produkte untereinander müssen gleich behandelt werden (Meistbegünstigungsprinzip). Ein Regelbruch kann allenfalls über die Ausnahmeklausel in Artikel XX GATT gerechtfertigt werden.

Das Prinzip der Inländerbehandlung fordert, dass der Steuerbetrag pro Kilo Fleisch immer gleich ist. Eine Berücksichtigung der mit der Produktion verbundenen Treibhausgase (wie in Typ 1 und 3 vorgesehen) hält vor den WTO-Streitbeilegungsorganen eher nicht stand, da er treibhausgasintensives wie treibhausgasarmes Fleisch wohl als „gleiche“ Produkte qualifizieren würde, die gleich behandelt werden müssen.

Das Meistbegünstigungsprinzip fordert, dass der Steuerbetrag für beispielsweise Fleisch aus Südamerika die gleiche ist wie für Fleisch aus Afrika. Dem entspricht Typ 2, nicht aber Typ 1. Möglich ist es, nach anderen Kriterien als demjenigen der Herkunft zu differenzieren; eine von der Herkunft völlig unabhängige Unterscheidung, wie diejenige nach den bei der Produktion tatsächlich angefallenen Treibhausgasen (Typ 3), wäre unter dem Meistbegünstigungsprinzip zulässig.

Typ 2 hält damit vor dem Prinzip der Inländergleichbehandlung wie auch vor dem Meistbegünstigungsprinzip stand und ist damit WTO konform. Eine solche Steuer würde denn auch der üblichen internationalen Praxis, wie sie beispielsweise hinsichtlich Tabak oder fossiler Brennstoffe besteht, entsprechen.

Typ 1 und 3 müssten über die Ausnahmeklausel Artikel XX GATT gerechtfertigt werden können; eine (meist) schwierige Aufgabe. Voraussetzung wäre in unserem Fall einerseits eine „begrenzt vorhandene natürliche Ressource“. Andererseits müsste gezeigt werden, dass die Steuer weder zu einer willkürlichen und ungerechtfertigten Diskriminierung  zwischen Ländern, in denen gleiche Bedingungen herrschen, führt, noch eine versteckte Beschränkung des internationalen Handels darstellt (sog. Chapeau-Analyse). Ein „stabiles Klima“ dürfte zwar, wie bereits hinsichtlich „sauberer Luft“ erfolgt, von den WTO-Streitbeilegungsorganen als eine „begrenzt vorhandene natürliche Ressource“ qualifiziert werden. Um den Voraussetzungen des Chapeau zu genügen, müsste die EU aber insbesondere bei der Steuerbemessung berücksichtigen, ob das Herkunftsland des Fleischprodukts eigene Klimamassnahmen ergriffen hat oder nicht und ob es das Kyoto Protokoll ratifiziert hat. Weiter wären vor dem Erlass der einseitigen Steuer „in guten Treuen“ Bemühungen zu unternehmen, diese beispielsweise im Rahmen des Klimaregimes einzuführen.

Der Artikel „Greenhouse Gas Taxes on Meat Products: A Legal Perspective“ kommt damit zum Schluss, dass eine Treibhausgassteuer auf Fleischprodukte vor dem Hintergrund des internationalen Klima- und Handelsrechts durchaus zulässig wäre. Deren Einführung wäre allerdings – je nach Ausgestaltung – unterschiedlich einfach (Typ 2) bzw. kompliziert (Typ 1 und 3).

Ist die Einführung einer Treibhausgassteuer auf Fleischprodukte gar rechtlich geboten?

Dass eine Regulierung des Fleischkonsums mittels einer Treibhausgassteuer auf Fleischprodukte rechtlich möglich und wissenschaftlich sinnvoll ist, ist nur der erste wichtige Schritt für deren Einführung. Denn grundsätzlich ist die Entscheidung, Regulierungen zu erlassen (oder eben nicht), selbstverständlich eine politische. In gewissen Fällen kann aber eine politische Entscheidung rechtlich geboten sein.

Hinsichtlich der Einführung einer Treibhausgassteuer auf Fleischprodukte könnte man sich auf den Standpunkt stellen, dass das Menschenrecht auf „angemessene Ernährung“ wie auch dasjenige auf eine „intakte Umwelt“ es gebieten, eine solche Steuer einzuführen. Denn ein zu hoher Fleischkonsum schadet nicht nur der Umwelt, sondern gefährdet in einem hohen Ausmass die gesicherte Nahrungsversorgung. Ein Recht darauf, günstige Fleischprodukte (ohne Internalisierung der externen Kosten) konsumieren zu können, kann hingegen weder aus dem „Recht auf angemessene Ernährung“ noch aus dem „Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens“ abgeleitet werden.

Das „Recht auf Leben“ enthält sodann eine Pflicht des Souveräns, seine Bürger vor den negativen Auswirkungen der Klimaerwärmung zu schützen. Auch im Aussenverhältnis hat ein Staat alles zu tun um zu vermeiden, dass die Umwelt anderer Staaten geschädigt wird (sog. „no-harm rule“). Ist er zudem Mitglied der United Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), hat er mittels adäquater Massnahmen einen fairen Beitrag dazu zu leisten, dass die Erwärmung der Erde 2° Celsius nicht übersteigt. Es erscheint damit für einen Staat als angezeigt, alle verhältnismässigen Massnahmen, die wesentlich zur Verminderung der Klimaerwärmung beitragen, zu ergreifen.
Eine Treibhausgassteuer auf Fleischprodukte ist dann eine solche verhältnismässige Massnahme, wenn sie hinsichtlich des Ziels, den Fleischkonsum zu senken, effizient, aber nicht exzessiv, ist. Wie bei allen Pigou-Steuern hätte diese Justierung der Gesetzgeber vorzunehmen. Die Frage ist aber nicht nur, wann eine solche Steuer verhältnismässig ist, sondern auch, ob es nicht gerade unverhältnismässig ist, keine solche Steuer einzuführen? Warum soll der Fleischsektor, im Gegensatz beispielsweise zum Energiesektor, weitestgehend von Klimamassnahmen „verschont“ bleiben?

Fussnoten

[1] Wirsenius, S., Hedenus, F. & Mohlin, K., ‘Greenhouse Gas Taxes on Animal Food Products: Rationale, Tax Scheme and Climate Mitigation Effects’ (2011) 108(1–2) Climatic Change, S. 173


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